【摘要】中共中央十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化司法体制改革作了全面部署。中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，明确了深化司法体制改革的目标、原则，制定了各项改革任务的路线图和时间表。中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，对若干重点难点问题确定了政策导向。其中提到的对法官实行有别于普通公务员的管理制度、建立法官员额制等，但中央没有出台法官员额的具体实施办法，上海、湖北等六个省市尚处于试点探索阶段，还没有成熟的经验可供借鉴，所以笔者本文从比较法的角度，分析国内外法官员额的现状，以此探讨我国实行法官员额制度的难题，进一步就法官员额制度相关问题提出自己的一些建议，希望对司法改革中的法官员额制有所帮助。

    【关键词】法官  分类管理  员额制  监督

    一、国内外法院法官员额现状

    由于世界各国的司法制度、诉讼体制和法治水平不尽相同，法官在总人口中所占比重也存在很大差异。拿几个我们熟悉的国家来说，从法官职数与人口的比例看，德国法官与人口的比例为 1:4500, 奥地利为 1:4700, 瑞士为 1:5600, 意大利为 1:7850, 法国为: 1:12350, 日本为 1:57900。[章武生，《我国法官的重组与分流研究》载于《西北政法学院学报》2004年第3期]我国目前拥有法官约19.5万人[ 何帆，《法官多少才够用》载于《人民法院报》2013年6月7日第五版]，按照我国第六次人口普查的总人口数量1370536875人[ 国家统计局《2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第1号）》数据]，法官职数与人口的比例约为：1：7028。比较而言，我国的法官数量并不算多，但是应当看到的是,我国区域间的法制发展水平有一定差距，地域不同、社会经济发展状况不同，人民法院的人员状况、案件数量、办理单个案件的劳动量亦各有不同，加上中国社会“屈死不告状”、“无讼是求”等传统观念的影响，以及当前法院存在的行政化、地方化管理因素的制约、一些群众“信访不信法”,致使部分案件被排除在了法院之外，我国法官人均受理的案件数量与这些国家相比还是比较少的。

    二、当前我国法官员额制度的现状

    （一）法官队伍素质参差不齐

    由于我国现行法官职务是按照公务员制度进行管理的，法官的入职门槛相对较低、行政化严重、人员结构失衡、成长空间有限。目前法院的人员进入主要有军转干部、早期分配、其他单位调入、考试录入等几种方式，在2002年以前法官资格的获取还不需要法律职业资格证，仅通过培训同级人大常委会就可以任命其成为法官，这部分人很多没有法律学习经历；近几年虽然要求了任命法官必须通过国家统一的司法考试，但是法官任职年龄条件过低、不同层级法院直接从社会上招录法官的体制又逐步形成了另一种现象，就是法科生在通过国家司法考试和公务员考试后进入各级法院，通过初任法官培训就可以被任命为法官，即有资格办理各类重大疑难案件，然而这部分人由于缺乏社会阅历和法律职业经历，在工作实践中存在司法能力不足的现实问题。这样的法官制度导致了目前我国法官队伍素质的参差不齐。

    （二）法官总体比重大，一线法官比重小

    法官占法院的总人数的比重较大，但是从事审判工作的法官占法官人数的总比重却又较小。当前，法院有相当一部分法官不在审判岗位，或者并不直接从事办案工作，这些不在审判岗位的法官分流成了两个群体：一个属管理者群体，即各级法院的院长、庭长，他们理所当然都是法官，但实际进入合议庭办案的只是极少数，日常工作主要是履行行政管理职责和案件的审批把关。不过，由于审判委员会是法定审判组织，而院、庭长们大部分是审委会委员，参与审委会研究案件也属于判案范畴，因此，这一类法官多扮演的是“判而不审”的角色。另一个群体则是在各级法院从事司法宣传、调研、人事管理、后勤保障、司法统计和审判管理工作的法官，他们中有不少人具备着丰富的审判经验和较好的理论水平，却不在审判一线。这样一来就导致了从事一线审判工作的法官多为初任法官或者退居二线的老法官，而审判经验丰富且年富力强的法官多在领导岗位或者审判辅助部门，以至于形成了“案多人少”的法院工作现状。

    （三）法官职级待遇底，法官队伍不稳定

    由于现在法官参照的是公务员管理制度，所以法官的职级待遇也是由地方组织部门和财政来管理，这样造成了法官职级待遇的地区差距和审级差距，一些法官辛苦工作到退休也还只是科员待遇，另外地方财政差的基层法院和地方财政好的基层法院法官工资可以差距几百到几千元不等。另外现在由于信访制度的不健全导致法官工作压力增加，行政化的管理机制也给法官居中审判造成了一些干扰，这样问题又导致了一些法院法官人才流失严重，要么辞去法官职务去当律师或从事其他行业，要么通过借调或考试到待遇好的地方去当法官，造成了法官队伍不稳定，贫困地区基层院更为突出。

    近几年来，面对出现的这一系列问题，各级法院也拿出了出了一些应对之道，一方面不断的进行扩编招录，另一方面出台多项举措，例如构建多元纠纷解决机制、简单刑事案件快速办理机制、改革文书样式、实行人民陪审员倍增计划，等等。但是，仅仅依靠增加人员或者工作机制创新的手段，不从体制机制上彻底改革，就不能解决根本问题，反而会使人民群众更加质疑法院所谓的“案多人少”现象，只有根据辖区人口、案件数量、区域差别和不同审级法院职能定位的工作实际，建立起规范的法官员额制度，才有望从体制上破解难题。

    三、实行法官员额制的必要性

    （一）实行法官员额制，有助于法官走上职业化、精英化的道路

    当前我国的法官队伍素质参差不齐，法官队伍状况的地区差异和审级差异同时存在。从世界范围来看，在一些实行法官员额制较早的国家，对法官的素质要求很高，一般要求有正规的法律学习经历和长期的法律实践经验，同时要经过严格的选任程序。而要改变我国法官队伍目前的现状，则只有通过实行法官员额制，逐步完善法官选任条件和程序，才能使法官成为一支行使国家审判权力的精英队伍，更好的为我们的法治发展之路贡献力量。

    （二）实行法官员额制，可以提高司法权威、促进司法公正

    法官作为国家公权力的行使者,代表国家依法承担着“定纷止争”、实现社会公平和正义，维护社会秩序的重要职责。这就要求法官素质要高、 数量要精, 因为法官行使的司法权是一种判断权, 这种判断能否为公众所接受和信服, 关键在于法官是否具有独立、公正、权威的地位。这种权威地位的确立, 一方面依赖于法官具有非凡的专业素养和公正无私的品格, 另一方面还要求法官这种职业不能大众化。在此情况下, 建立法官员额制度则是其中应有之义。如果法官数量没有限制, 在目前我国情况下, 造成的必然结果就是法官队伍的膨胀。法官人数过多, 整体素质必然难以保障, 国家相应也很难为其提供优越的任职保障, 法官的权威地位也不容易获得和维持。从这一意义上讲, 建立法官员额制度是确保审判权正确行使的重要保障。

    （三）实行法官员额制，有助于提升法官职业保障、稳定法官队伍

    实行法官员额制，将限定法官的流动范围，提高法官的入职门槛，也能够适应当前司法实践的需要。只有法官员额相对固定，法院内部人员的分类管理和有序流动，乃至薪酬待遇的确定，才更加具备可操作性。实行法官员额制后，原则上只有在法官职位出现空缺时，基层法院才能增补初任法官，上级法院才能从下级法院遴选法官。这样才能够真正确保法官队伍的质量，防止优秀的法官流失，避免浑水摸鱼者上岗，使法官形成一支稳定的职业化队伍，进而从源头上提升审判质量，确保公正司法。

    四、实行法官员额制的路径建议

    最高人民法院四五改革纲要在判断权的主体要件方面明确了首个改革路径就是建立法官员额制度，推进法院内部人员的分类管理。当然这是一种指导性的意见，只是说要从辖区人口、案件数量和经济发展水平三个方面综合考量法官员额，现在六个省、直辖市也都尚在摸索中进行尝试，还没有形成完善的制度标准。在此情况下，笔者就这一制度该如何实施提出自己的一些建议。

    (一)进行法官员额改革的基本原则

    当前司法改革总体上正在稳步推进，那么对于法官员额制度的改革笔者认为应该遵循稳中求进的原则，在进行规则制定、法官比例确定、完成时限等方面不宜实行“一刀切”，应该根据实际情况合理确定。首先，要考虑不同审级的法院法官员额比例的差异性，人民法院四五改革纲要提出：明确四级法院职能定位，要建立定位科学、职能明确、监督得力、运行有效的审级制度，进一步改革民商事案件级别管辖制度，逐步改变主要以诉讼标的额确定案件级别管辖的做法，将绝大多数普通民商事一审案件的管辖权下放至基层人民法院。从职能上讲，最高人民法院主要从事出台规则、司法解释等法律文件、死刑案件复核等工作，基本不受理一审案件，各高级人民法院主要负责审判监督和再审案件以及刑事、行政二审案件，相应审级越来越低的法院一审案件的数量也就越来越多，查明案件事实的任务就会越来越重，所以笔者认为最高人民法院、高级人民法院的法官员额比例应小一些，而中、基层人民法院，尤其是广大基层人民法院的法院员额比例应当适当的高一些。其次，不同区域之间的法院法官在审理案件时的工作量也有一定区别，经济发达地区相应的交通、信息发展水平也较高，法官在办理案件时的效率相应较高，对应的中西部经济水平和物质条件相对落后地区，法官在审理案件时的工作量相应的有所增加，所以不同地区的法官员额比例也应根据实际情形相应调整，做到因地制宜，合理配置。再次，在推进法院员额制的过程中应当采取“老人老办法、新人新办法”，做到尊重历史、尊重现实、保持稳定、人心不乱、工作不断。对已经经过省高院审核批准、同级人大常委会任命且具有法官等级的法官，应当继续维护其法官身份，对新选任的法官则要实行新办法，由省法官遴选委员会公开选拔、慎重考察和提名后由同级人大常委会任命。实际上，八九十年代进入法院的军转人员、外调人员大都年届退休，并且他们大多都有着几十年法院审判工作经历，实践经验丰富，不能因为缺少法学背景就全盘否定。

    （二）要确立法官员额比例和人数标准

    目前该如何确立这一标准还存在诸多的问题，譬如由哪一级法院来确定法官员额？人口、案件量和经济发展水平对法官员额有怎样的实际影响？对于地区差异和审级差异该如何去平衡？笔者认为应该由最高人民法院确定全国法院各类人员的员额比例总体幅度，包含法官员额比例的上限和下限，然后由各省高院将本地情况在最高院确定的总体比例幅度内，再具体确定辖区各级法院的员额比例。

    在具体操作上，辖区案件数量、类型可以根据既往收案情况估算；法官的工作量我们可以考虑人均结案数量、平均结案时间、案件难易程度和审判程序等因素, 从近年中选定一个基准年来测算。关于平均结案时间，我们可以使用现在的法院综合信息管理系统来提取数据进行测算得出具体的时间。“例如, 依据法官工作量这一因素确定法官员额时,可以通过以下两个公式进行测算, 即法官员额数= 年案件总量÷法官年人均合理结案数量, 而法官年人均合理结案数 = 法官年人均正常办案时间÷案均结案时间 (仅计算法官所花时间 )。法官年人均正常办案时间, 用以下方法测算: 一年 365天, 扣除 114个法定休息日, 再扣除法官用于培训、 政治学习、 组织生活、 参加会议和公休假等所用的时间。”[郭毅敏, 闻长智, 袁银平《法官员额: 理论逻辑、 现实背景及制度构建》。载于《湖北行政学院学报》2007年第1期]省高院可以让辖区的法院依据这种模式计算出具体的法官员额，然后在结合当地的经济发展水平, 调研年均收案数量的变化情况,对于年诉讼案件的增长态势进行合理测算。同时,将辖区面积、人口、法院级别等相关因素对确定法官员额的影响, 也尽可能地予以量化。最后结合前述的审判工作量的计算方法,综合得出一个相对科学合理的定额。

    （三）要制定合理的法官选任标准

    实行法官员额制度的实质就是现有法官队伍的精英化重组, 因此在精简法官数量的同时, 必须真正把高素质的优秀法官选拔到定额法官中来, 以此保证审判工作的优质高效。为此,必须进一步明确法官的任职资格, 制定出一套严谨的选任程序。

    1、明确选任机构。最高院发布的四五改革纲要指出“建立法官逐级遴选制度。在省一级成立公开、公正、独立、开放、多元的法官遴选委员会，健全初任法官首先到基层法院任职的机制，建立上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生的工作机制，打通基层法院法官逐级晋升的通道。”[ 贺小荣，《人民法院四五改革纲要的理论基点、逻辑结构和实现路径》，载于《人民法院报》。]那么法官遴选委员会究竟该如何组建？笔者认为不能由省一级高级法院来牵头组建，因为这样容易导致上下级法院形成行政管理机制，应该由省一级人大常委会牵头组建，由不同背景、不同职业的人组成，人数以13人为宜，其中应该包括5名资深法官、2名组织人事部门人员、2名律师或者法学专家、2名纪检监察人员、2名非法律专业人员。法官遴选委员会的成员应由各个相应的组织进行提名，然后由省一级人民代表大会进行选举任命，保证法官遴选工作达到公开、公正、独立、多元的效果。

    2、明确工作职责。法官遴选委员会的职责应该是对各个法院、律师事务所或大学所提名的法官进行资格审查和综合评估。其中遴选委员会中的5名法官主要对提名法官的业务能力进行评估，组织人事人员对提名法官的履历进行考察，律师对提名法官的个人素质进行评估，纪检监察人员对提名法官的廉洁情况进行评估，非法律人员对提名法官的领导、沟通技能进行评估。最后由法官遴选委员会作出评估报告，然后递交可以任命提名法官的各级人大组织，由各级人大组织决定任命。

    3、明确法官的遴选条件。各基层法院只有在初任法官人数不足时才可以提名初任法官资格，其他三级法院只有在法官人数不足时才可以从基层或者下一级法官中进行遴选。基层法院所提名的初任法官必须是从事法律工作、教学满5年，业务精湛，没有违法违纪情况，取得法律职业资格的人员。律师事务所律师或者大学从教人员如果想从事法官职业，必须先向法院提出申请，由各级法院对其资格审查后按照任职条件录入，然后再由法院向法官遴选委员会提名。

    （四）同步推进法院人员分类管理制度

    实行法官员额制度后，法官的人数必然要有所减少，但是，如果不同步跟进改变当前法院的人员管理现状，法官的工作量必将剧增，“案多人少”更突出，法官的职业生态将更加可悲，因此，必须同步完善法院人员的分类管理制度。

    1、对法官做分类管理，可以将擅长交通肇事类案件审判的法官集中成立交通肇事案件合议庭，将擅长婚姻类案件审判的法官组成婚姻案件合议庭等，这样可以合理配置法官资源，促进法官专业化，从而大幅提升办案效率。

    2、对法官助理、书记员和行政人员分类管理。给每名法官配备两名法官助理一名书记员，法官助理主要辅助法官做专业性工作，例如撰写法律文书初稿、协助庭下调查、协助案件调解等工作；书记员主要负责开庭记录、案件文书送达等事务性工作。行政人员主要负责法院的行政类工作，例如参与地方政府的各项会议等。这样可以使法官从繁琐的事务性、行政性工作中解脱出来，提高工作效率。

    3、对执行人员进行分类管理。法院的核心工作一是审判，另外一个就是执行。在实行法官员额制度以后，一般性执行工作肯定不会由法官直接来做，应该根据各个法院的执行案件数量成立专门的执行工作团队。

    （五）完善法官的监督和退出机制

    “有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法必追究。”[习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布实施30周年会议上的讲话]这是习近平总书记在首都各界纪念宪法公布实施30周年会议上的讲话，法官作为公平正义的守护者，其行为举止不应当让公众对其产生任何合理的怀疑，因此，法官则需要更加严格的监督和制约。

    1、完善案件问责和作风监察制度。完善错案和重大瑕疵案件的责任追究机制，在加强法官职业保护的前提下，对事实认定明显错误、非认识性的适用法律错误案件、明确违背法律程序的错案和存在重大瑕疵的案件，经专门的法官评查惩戒委员会讨论决定后依照规定问责，并计入法官考评档案，扣分。纪检监察部门对法官作风问题进行考察，一年分年中、年末进行两次统计，对于出现作风问题被查实的法官当按照《法官法》等有关规定进行处理，对于出现违法违纪构成犯罪的要移交检察部门。

    2、实行法官退出机制。对于出现下列几种情况的法官应该由所在法院的法官评查惩戒委员会报省级有关法官提名部门审批后，向本级人大提名取消其法官任职资格：⑴出现错案的法官涉嫌构成严重违纪违法的；⑵连续两年考核不合格的法官；⑶接受当事人吃请、贿赂等违纪情况的；⑷辞职或者已经退休的法官；⑸其他严重损害社会主义道德、不适宜担任法官的情形。

    3、对法官审判业务进行必要的、适度的监督。再去除违背司法规律的考核排名排序的前提下，进一步完善和规范司法公开，以公开促公正、以公开提质效。同时，在审判管理上应当进一步加强案件的节点监督、审限提醒、督促办理，不仅可以促使法官提高审判质效，而且自然形成对法官审判业务上必要的监督。

    （六）完善法官职业保障制度

    围绕法官身份的稳定性、法官的职业收入、法官的职业特权完善制度，建立起能够维护法官职业的应有尊荣、吸引和留住人才的法官职业地位和保障机制，以严格的法定性维护法官身份的稳定性，增强法官职业的尊荣感。

    1、落实以法官等级确定工资待遇的标准。按照最高院【2013】227号关于审判权运行机制改革试点方案的文件精神，依据法官的等级核发法官的工资和津贴，并有较大幅度的提高。

    2、保障法官独立、中立的地位。实行法官员额制度后，要按照审判权运行机制改革的要求形成由审理者裁判、由裁判者负责的工作机制，取消层层审批、上下级法院汇报等不合理制度，从制度设计上保证法官审理案件的中立性和独立性。

    3、落实法官正常晋升机制。除了全面提高法官待遇之外，还要使考核合格符合条件的法官能够正常晋升，提升法官的职业待遇和尊荣感，稳定法官退伍。

    （七）形成法官专司审判的工作制度

    最后，不得不考虑的就是法官的非审判性事务的减除问题，只有形成一个明确的确保法官专司审判办案的工作分工和制度，才能尽快改变目前法官非审判性事务过多的被动局面。当前，各级法院的法官上至院长、下至助理审判员，除了正常的审判工作之外，都存在不同程度上的非审判事务和管理性工作，尤其是作为院长、庭长的“领导类”法官，会受到来自地方党委政府、上级法院等方方面面的非审判的管理性事务，开展的各项与审判工作有一定牵连的专题活动（譬如教育活动、宣传活动、普法活动等），还有开会、报告、调研、财务管理、招标投标，甚至招商引资等，占去了相当一部分法官的时间和精力，使得这部分法官疲于应付、难以专心办案，因此，在司法改革实行法官员额制的起步阶段，应当尽快建立和形成法官专司审判的工作制度。

    小  结

    当前我国的司法改革正在有序进行，法官员额制度的改革势必会触及部分人的利益，但是从长远来看，只有实行法官员额制度，才能从根本上解决当前我国法院的“案多人少”、审判效率底下、法官待遇不高、司法没有权威等一系列问题。因此，我们要结合我国的现实国情和当前各级法院的工作实际，稳扎稳打、逐步推进。司法改革不可能一蹴而就，它可能是一个长期的、循序渐进的过程，但是我们要有信心、有决心去实现，唯此，我国的法治进程才可以推向一个新的更高的发展阶段。