近年来各地都在大刀阔斧的对老城区进行改造，同时也加快了对新城区的建设，统归来说这一现象是社会文明进步的必然趋势，然而欣喜城市繁荣的同时也不能回避强拆带来的社会阵痛。各地因拆迁引发的问题愈发凸显出来，表明此类纠纷已不再是城市建设问题，实际上已牵涉到法律、政府职能、公众权利等多个方面，种种尖锐的问题时刻提醒我们必须实现政治、社会、经济的同步发展，推进社会管理创新。法院是社会管理中不可或缺的一员，是维护社会秩序的裁判者，特别在拆旧建新的浪潮中更承担了司法强拆的重要职责。本文以司法强拆为研究视角，分析了法院如何以此来推进社会管理创新。文章第一部分，作者分析强拆中出现的各种社会问题；在第二部分探讨法院应对行使强制拆迁裁决权所带来的一系列挑战；在第三部分，从充分发挥维护公平正义和法治秩序的社会职能中，提出了在新拆迁条例出台后人民法院推进社会管理创新的努力方向，使拆迁纠纷的处理更加公平公正。

    以下正文：

    社会管理创新，是运用新的社会管理理念、知识、技术和方法等，对传统社会管理模式及管理方式进行改造和革新，实现社会管理科学化发展的全部活动的总和。法院是顺应政治社会的形成而产生的，其功能由维护统治秩序逐渐演变为向社会提供合格的司法产品。房屋征收涉及老百姓的切身利益，当各种利益不能妥善解时必会影响整个社会的稳定大局和可持续发展。《关于新形势下进一步加强人民法院基层基础建设的若干意见》中也要求建立重大敏感案件的风险评估机制，并要求基层法院审慎处理农村集体土地征收和城镇国有土地拆迁案件。基层法院审慎处理农村集体土地征收、城镇国有土地上房屋拆迁案件，切实保障被征地农民、被拆迁人合法权益，更加审慎的判决，确保此类案件的社会效果。可以说法院建立风险评估机制意在追求最佳的办案法治效果，但目前在土地房屋征收中还存在很多困难。

    一、拆迁过程中出现的主要问题

    （一）拆迁和裁决的主体模糊，政府机关双权责明晰难。客观说，征收是强拆的前提，强拆是新建设的前提，新建设是地方政府官员政绩的前提，是地方财政收入的前提，之所以出现剑拔弩张的局面，是利益在分配的不均导致的。政府是房屋征收与补偿的主体，但需切实排除行政机关的非法干预。在当今体制下，法院的人、财、物等都掌握在当地行政机关手里,当法院的依法裁决与地方发展冲突时，行政机关就会不可避免地干扰法院的正常审判工作。行政干预的强度和力度，将大大影响法院对拆迁纠纷裁决的公平、公正、合理。 在政府职能的转型时期，让政府完全退出在城市改造和建设上的直接参与和干预，是不现实的，但应尽量淡化政府机关的市场主体色彩，避免与民事主体之间的直接对立。

    （二）征收补偿标准不一，各方利益平衡难。随着社会经济的发展，城市化的深入进行，拆迁越来越多，地方政府征收土地远远低于出让金的几倍、几十倍，征收中官商勾结问题大量存在，被征收人没有相应的未来收入来保障消费得起商品楼，无相关的就业机制对被征收人给安置等等。在我国城市房屋拆迁中,对不同性质土地上的房屋采用同一补偿标准的一刀切的补偿办法带来的不公平,无论从法律规定上还是理论研讨上都是被忽略了的。不同区位的土地,地价不同；不同性质(划拨或商住)的土地,地价也不相同。另外，同样是商住用地,其出让年限不同,其地价也不同。但在拆迁安置补偿时，几乎无人考虑土地不同性质的不同补偿问题,而且是连同土地与房产一并补偿,从而混淆了土地补偿和房产补偿的概念。在动迁进入相持阶段后，动迁公司基本上处于停滞状态，存在着等政府裁决的情形。当事人就安置补偿产生的争议本属于民事主体之间的民事权益纠纷，却转化为居民与政府的较量。不过值得欣喜的是，近日住建部发布《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称“办法”），房屋被征收的业主将获得自家房产的初步评估结果。如有异议，可以再次申请评估。这意味着，在评估过程引入评估机构作为第三方，通过市场来确定拆迁房屋的市场价值。由于近年来房价基本处于上涨的态势，指导价会比房屋实际价值低，突进采用市场价作为指导，业主的权益更有保障。“办法”中，同时规定了可以采用市场法、收益法、成本法、假设开发法等一种或多种方法进行评估。以前的拆迁补偿中体现的主要是房屋价值，而以后的补偿还将体现地段的价值。比如在王府井商业街周边征收住宅开发成商业，那就要算算他开发了以后会取得的收益，再来衡量应该补偿房主多少钱。

    （三）公共利益常常被滥用，私人利益保障难。实践中拆迁方为了使其过程更加顺利，往往打着公共利益的旗号，让私人利益服务于公共利益。最近茅台镇为了打造中国第一酒镇的品牌，促进旅游业和造酒业的发展，镇政府决定，把环茅南路建成白酒品牌展示一条街，并要求街上所有商铺都必须卖当地产的白酒，但是在这个过程中，不考虑实际情况、不解决搬迁损失、不考虑生活补偿，如果提出异议就采取强行措施，随意叫停商户合法经营、扣押合法财产，而当地政府声称为了公共利益必定会影响商户利益，这样公然侵犯商户的合法权益实在为茅台强拆之痛。

    由于历史原因和概念的模糊很难对此进行界定，即使在西方发达国家，公共用途和私人用途也经常含糊不清。例如，政府征用的土地是用于的公共住宅计划、社区重新开发等，这必然伴随着实质上的私人利益、商业开发与商业投资，但通常仍被视为公共用途。但不管如何，其土地征用的用，取得土地的用途进行严格限定，政府不得为纯粹商业目的动用公权力取得土地 。对于商业用途拆迁严禁采用公用征收的拆迁方式，只能采取市场经济的办法，按照民事交易的方式去操作，只有程序上做到公开透明才能保证整个动迁的顺利进行。在动迁过程中，防止公权力滥用，不能放大公共利益的范畴，杜绝以“维护大局，维护稳定”为由牺牲私权利，使得老百姓的合法利益受损，进而导致群体事件频发，群众上访，破坏社会稳定。四、拆迁过程中的程序违法屡见不鲜。部门对征收补偿方案进行的听证制度流于形式，不能有效征求公众意见。强制拆迁中采取断水、断电、断气、断路等方式，逼迫被征收人搬迁。不仅严重损害了被拆迁人正常生活，也是一种简单粗暴的执法行为，不能从根本上化解矛盾。房屋征收部门不能及时向被征收人支付搬迁费，选择房屋产权调换的，也很难实现对被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。有的被拆迁方是拆迁先行，法定拆迁程序后办，法定程序的办理时间常常超过地方政府承诺的期限，被拆迁的居民要想各种办法解决住房问题。事实上，这个过渡期由于行政审批和行政效率低下的原因，常常被人为地拉长。被拆迁居民和党员干部的共同心愿是旧居直接换新居，不想流离失所、寄人篱下，然而决定权不在他们手上。

    二、新拆迁条例废除强拆，法院所面临的诸多挑战。

    将司法强拆交由法院统一执行，体现了依法治国依法行政的理念，但一次次暴力拆迁带来的社会震动使我们不能忽视其背后繁杂的社会关系和政府职能转变带来的挑战。

    （一）社会管理压力徒增。其实所有的强制行为都应该由法院裁决，取消行政强拆，把争议内容交由法院裁决是一种回归，一种应该有的利益平衡。法院不是房屋征收的当事人，应清醒头脑切实做到摆事实，重证据，讲道理，立场相对中立、超脱，申请法院执行程序也应更严格。政府要强制拆迁居民的房屋，只能依法申请法院强制搬迁，行政强拆退出历史舞台，避免政府自说自话，值得力捧，但这不能从根本上解决问题。王锡锌说，“城市，特别是主要大城市的房屋拆迁，已经差不多了。所以新的挑战其实是在城市化进程中，城市周边集体所有的土地上，宅基地房屋的征收补偿问题。”无疑，尽快启动集体土地上房屋的征收补偿立法上的改进，是更为巨大、更具有挑战性的一个课题。所以强制拆迁一旦拆不下去，焦点还是会集中到官民矛盾上，这样既损害行政权威，所以在实际操作过程中，法院裁决强拆时不能偏袒政府，否则将有损司法的权威和降低民众对法院的公信力 。

    （二）司法平衡阻力加大。界定公共利益不仅保障在程序上使拆迁行为合法有效，而且是保持拆迁主体间相对平衡的稳定剂。这种平衡的建立对协调各种利益主体间的利益关系,具有重要作用。众所周知共利益只是相对的，如何界定公共利益是法院不能回避的难题，与此同时法院受理拆迁案件后，首当任务就是要依法审查拆迁补偿标准的公平合理问题，由于实务中各种情况复杂多变，补偿标准市场化无法定标准可依，虽然新条例对被征收人的补偿更为明确，不仅列举了补偿的内容，同时规定补偿“不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”，并将市场价的确定交由中立的第三方评估机构，保证了补偿标准的客观性，但仅第七条规定了“发放拆迁许可证时需要审核拆迁人提交的建设项目批准文件,建设用地规划许可证,国有土地使用权批准文件,拆迁计划和拆迁方案以及拆迁补偿安置资金证明等资料,审核合格发放拆迁许可证”。并未区分为公共利益和为商业利益的拆迁。这两者是有本质区别的,若不对其加以区别,拆迁活动的合法性无法加以保证。当政府给的补偿，尚不足以让村民重新购置住房，和谐搬迁自然就难以实现。故如何确定补偿标准的合理性仍是法院保证公平正义的一个关键点。

    （三）司法资源调配趋紧。在一些违法建筑未能及时查处和拆除，拆迁量及拆迁纠纷逐年递增，都是导致拆迁纠纷上升重要原因。一些被拆迁人片面理解法律、政策，缠讼、恶意诉讼现象严重，也使司法资源不能得到有效的利用。拆旧建新是社会问题，各部门不仅需要达成共识更要形成合力，如果仅仅依靠法院一家的力量，将难以有效应对大量的拆迁纠纷。也会由此出现拖延拆迁现象将会增多、拆迁过程更加艰难、补偿安置难度加大、拆迁实施管理压力更大等实际问题，其中由于当前正处于新旧政策交替的政策敏感期，如果保障机制不及时到位，监管力度不够，拆迁公司与被拆迁人的矛盾将会不断升级，加之拆迁任务包干、时间紧迫，暴力拆迁、野蛮拆迁、违法拆迁现象势必会进一步抬头；重效率、轻规范，重结果、轻程序的状况会更加显现，由此导致的投诉、上访及不稳定因素会大大增加。

    （四）权益救济途径偏窄。法院担负着解决纠纷维护社会稳定的职责，司法权与社会管理有有着密不可分的关系，新拆迁条例把强拆纳入司法程序，法院必须有所作为。实践中法院受理拆迁案件后，往往通过听证材料和行政机关提供的证据进行裁决，裁决送达后即发生法律效力。然而法律的刚性有时不能很好的和实际情况接轨，当事人的权利无法真正的维护。例如《行政法复议》中规定国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定由以上部门确认的土地等自然资源所有权及使用权的行政复议决定为最终裁决。此外由于我国没有设立行政非诉执行裁定上诉制度，当一审法院的裁定错误时，被拆迁人无法通过上诉来维护自身的合法权益。这些规定均限制了当事人对自己权利的救济，无形中也给法院增加了巨大压力。

    三、人民法院推进社会管理创新的努力方向

    法院积极投身于推进社会管理创新，是顺应我国转型时期社会治理方式变化的现实要求，也是建设社会主义法治国家的迫切需要。在搬迁矛盾日益激化的形势下，需要政法机关乃至全社会的共同参与。按照中央要求，推进社会管理创新要构建严密的社会管理体系，从松散型管理转向系统化管理，从粗放型管理转向精细化管理，杜绝管理真空，消除管理盲区，实现社会管理的全覆盖。人民法院在推进社会管理创新中，充分发挥维护公平正义和法治秩序的社会职能，必须正确界定自己的功能定位，既要积极有为，又要坚持有所为而有所不为。具体包括以下几个方面：

    （一）严格审查申请强拆的合法性，确保拆迁工作依法开展。人民法院作为社会矛盾处理的终局机关，通过依法审理案件，回应社会诉求，解决社会纠纷，维护社会公正，实现对社会秩序的有力调控正是人民法院参与社会管理的核心所在。解决矛盾纠纷，调控社会秩序，法院既要在征收行为合法的基础上，果断执行，起到以点带面，推进征收工作的整体进程，又要切实履行司法审查职责，严格审查征收行政行为，保障被征收人合法权益。对拆迁活动中不规范行为要及时纠正，规范拆迁活动，保障群众合法权益不受侵害。对于因公共利益而进行的公用征收性质的动迁，此时动迁主体是政府，动拆迁属于行政行为，动拆迁合同属于行政合同，一方主体是政府，另一方为被动迁居民或企业，但政府也可授权于关组织进行，其权利、义务仍归结于政府。对于商业性质的动迁，动迁主体是企业，动迁属于民事行为，动迁合同也属于民事合同。人民法院在立案前一定要分析案件的性质，通过行使审判权，对拆迁纠纷事实加以判断，对法律规范加以适用，从而化解矛盾纠纷，修复被破坏的社会关系，维持正常的社会秩序。

    （二）因案制宜，深入挖掘矛盾所在。以执法办案为立足点，推进社会管理创新。执法办案是人民法院的第一要务，处理各类案件化解矛盾纠纷的过程，本身就是发现社会问题、弥补管理漏洞的过程，就是参与社会管理、理顺社会关系的过程。离开法院本职工作谈推进社会管理创新如同空中楼阁，搞空洞的“形象工程”，无异于舍本逐末，根本不可能有真正的创新。在追究刑事责任时，要准确把握宽严相济的刑事政策，建立大要案审判常态管理机制，对人民群众特别关注影响较大案例更要谨慎处理，最大限度地缓和社会对抗，维护社会稳定;在民商事审判中，要认真贯彻“调解优先、调判结合”的原则，完善重点案件风险评估、简易案件速裁、困难当事人司法救助等机制，更好地化解社会矛盾，促进社会和谐;在行政审判中，要不断探索完善行政审判协调新机制，妥善化解行政争议，监督、支持行政机关依法管理社会事务，消除官民紧张和矛盾，保障社会公平。在执行工作中，一定要想民之所想急民之所急，客观公正的要抓好执行联动、执行威慑等长效机制建设，不断创新执行方式方法，加大执行力度，推动、依靠全社会力量合力解决执行难，增进社会诚信。

    （三）坚持以人为本，优化司法功能。现代司法功能的一个显著特点，就是它不仅在私法领域，更重要的是在规范社会与国家、公民与政府关系的公法领域获得了引人注目的发展。征收一方为政府，所诉对象也是政府机关，而我们知道行政诉讼可以称得上是典型的“公民权利与国家权力相抗衡”的形式。新拆迁条例规定对被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，被征收人对补偿决定不服的，都可以依法提起行政诉讼。在我国，对具体行政行为司法审查只限于进行合法性审查。征收是政府典型的社会管理行为，通过行政诉讼审查，对于合法的行政行为依法予以维持，是通过司法程序确认了行政行为的效力，可以有效促进行政机关依法施政，正确履行经济社会管理职能;对违法的行政行为依法予以纠正，并对由此给公民、法人权益造成的损害判定补偿，可以有效监督、促进行政机关遵守法定程序，依照法定权限管理公共行政事务，及时纠正越权和滥用职权的行为。

    由于征收过程中常常伴随着暴力惨案的发生，刑事诉讼不可避免。法院审理刑事案件的责任将更加重大。为此，法院务必要尊重证据的客观性、合法性及关联性，做到一丝不苟杜绝冤假错案的发生，对征收过程中出现的违法行为进行刑事、民事、行政责任划分，只要是不依法行使职权，暴力、威胁或者违反规定断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁的，以暴力、威胁等方法阻碍依法进行的房屋征收与补偿工作的，贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用的，房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告等，如果情节严重构成犯罪的要依法追究有关责任人的刑事责任。可以看出，行政诉讼、民事诉讼、刑事诉讼和司法审查制度的创立，体现了以人为本的理念，最大化的维护群众的根本利益，大大拓展了法院对解决征收和拆迁纠纷的司法功能，是人民法院以特定方式推进社会管理创新的重要突破点。

    （四）创新工作机制，融合社会资源。积极运用多种渠道、多种手段、多种方式来解决社会矛盾纠纷，将相当一部分社会矛盾还原到社会解决，也是人民法院在处理拆迁纠纷时推进社会管理创新的一种重要方式。在解决纠纷时要坚持调解优先，调判结合的原则，有效化解矛盾冲突，案结事了，把将调解贯穿于办案始终，努力化解当事人之间的矛盾，促使当事人达成谅解。一方面要注重前期介入、提前排查矛盾纠纷的症结所在，要着力健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，将司法化解社会矛盾的时间前移，利用司法的指引功能，促进社会管理;掌握案件的事实，提前化解矛盾；另一方面注重要坚持在党委领导和政府支持下，同时与公安、消防、财政、社区等部门及时沟通协调，信息资源共享，形成良性互动，努力克服法院在人、财、物等方面的不足，保证拆迁工作的顺利实施、和谐稳定，合力化解纠纷。拆迁过程中的犯罪活动要严厉打击，保障拆迁工作有序开展。严厉查处打击暴力拆迁、野蛮拆迁过程中产生的犯罪行为；严厉打击采取暴力手段或以暴力相威胁阻碍拆迁、利用拆迁谋取非法利益；严厉打击欺压被拆迁人谋取非法利益的黑社会性质犯罪；加大对拆迁过程中发生的截留、侵占、挪用拆迁补偿款以及滥用行政审批权、贪污、受贿等犯罪行为的惩处力度，为拆迁工作提供司法保障。

    （五）预警社会风险，加强司法问责。一定要树立大局意识，建立健全拆迁案件及时报告制度。将法院依法受理的强制拆迁案件情况及时向当地党委、政府和人大报告，积极争取党委、政府和人大的理解和支持，此外还需最大限度的排除行政干扰。为防止事态扩大化，把矛盾解决在萌芽状态，把社会风险控制到最低程度，人民法院要通过加强对此类案件情况的综合调查研究，深入基层广泛收集第一手资料，建立审判信息评估分析制度，深入分析拆迁纠纷的发展变化总结规律完善对审判信息预警工作机制，为党委、人大、政府依法决策提供前瞻性、有价值的参考。对人民特别不满的意见，特别是审理矛盾比较尖锐的重大敏感案件，更应及时进行风险评估，做到事先研判，准备在前，应对有方，谨防因调查不到位，工作措施不当影响案件的进行。依照评估结果及时研究司法对策，针对可能发生的新型突出制订工作预案，进一步提高社会管理的针对性和可操作性 。

    新拆迁条理的出台，顺应我国宪法第39条规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或非法侵入公民的住宅”，展现以人为本，保障人权，尊重私有财产权的法治理念。把行政强拆交由法院走司法程序，从拆拆到搬迁虽仅一字之差却反映了我国法治理念的进步，法院应积极探索各类主体在一定的利益格局和体系下，把出现的利益体系保持相对和平均势的状态，在拆迁中处理好保护好私有财产和衡平公共利益。拆迁纠纷之争实质就是利益上的矛盾，如何化解开发商与老百姓之间的权益之争，是否可以减轻因经济发展而遭受的“强拆之痛”，怎样才能为这场博弈多谢喝彩少些悲剧，人民法院作为司法强拆的直接执行者，必将责无旁贷且任重而道远!